Domokos: a Számvevőszék nem az állam vasökle, sokkal inkább terelő juhászkutyája

Ön 1991-ben csatlakozott a Fideszhez és szakértőként fontos szerepe volt a párt gazdasági koncepciójának alakításában. Majd 2010-ben, amikor ÁSZ elnök lett, lemondott minden párttisztségéről. Akkoriban kapott hideget-meleget az ellenzéktől, legfőképpen azért bírálták, hogy pártpolitikusként hogyan állhat egy független szervezet élén. Vajon az elmúlt két év szakmai munkája rácáfolt-e a korábbi kritikákra?

Engem 2010 júniusában ugyanúgy kétharmados többséggel választott meg az Országgyűlés, mint korábban bármelyik elődömet. Ez abból adódik, hogy az ÁSZ működésének törvényi kereteit és kinevezési rendjét az 1989-es Alkotmány után elsőként elfogadott számvevőszékről szóló törvény határozta meg. Ezen felül 2009 decemberétől nem volt az Állami Számvevőszéknek sem elnöke, sem pedig alelnöke. Ezt az ex-lex állapotot oldotta föl az új parlament, hiszen az akkori döntés nyomán léphetett hivatalba az ÁSZ új elnöke. Tehát senkit nem kellett leváltani, eltávolítani, hanem két éve egyszerűen meg kellett szüntetni egy alkotmányos interregnumot. Az alelnök, hasonlóan hozzám, az összeférhetetlenségi szabályoknak megfelelően tudott csak munkába állni, hiszen ő ezt megelőzően polgármesterként dolgozott.

Nyugat-Európában egyébként nem szokatlan, hogy a számvevőszékhez a politika világából érkezik a vezető. Van erre példa bőven. Tehát nem idegen a demokráciától, ha egy egykori politikus kerül a számvevőszék élére.
Ha pedig az elmúlt két évben elvégzett munkát nézzük, vagyis a jelentéseket, amelyek az elnökségem ideje alatt készültek, ezekre még soha senki nem mondta, hogy nem szakszerűek vagy elfogultak lennének. Azt hiszem ez a lényeg. Abból a szempontból pedig kifejezetten szerencsés a közéleti múltam, hogy pontosan tudom, mire van szüksége az Országgyűlésnek, illetve a képviselőknek. A munkánk ugyanis úgy éri el a célját, ha megállapításaink, javaslataink hasznosulnak a törvényalkotói munkában. Ehhez pedig a képviselőknek használniuk kell az ÁSZ-jelentéseket.

Mindent összevetve úgy érzem, mostanra mindenki elfogadta a helyzetet, és sikerült bebizonyítani, hogy az Állami Számvevőszék az Országgyűlésnek alárendelt, külső befolyástól mentes, független szervezet, amely szigorú nemzetközi sztenderdek szerint, átlátható módon végzi a munkáját.

Persze ez a fajta szakmai önállósodás odáig vezetett, hogy bizonyos területeken még kritikát is megfogalmazott a kormány politikájával szemben. Ilyen volt például, amikor elnök úr azt mondta, hogy az önkormányzatiság lehetőséget teremt arra, hogy bizonyos egyedi döntésekkel mérlegeljenek dolgokat, ez viszont már magában hordozza a korrupció lehetőségét.

Na, akkor álljunk meg egy pillanatra. Egy szakmai előadáson fogalmaztam úgy, hogy az önkormányzatoknál az átlagosnál magasabb a korrupció kockázata. Nem beszéltem lehetőségről, csak kockázatokról. Mindezt egyébként egy európai uniós program tapasztalatai támasztják alá, tehát nem az ÁSZ ellenőrzésein alapul. A félreértés abból adódott, hogy a sajtóban tévesen idézték az előadáson elhangzottakat. Az ilyen esetek elkerülése miatt is törekszünk arra, hogy az ÁSZ jelentéseit minél közérthetőbb formában mutassuk be. Fontos, hogy az újságírók, illetve a közvélemény is pontosan értsék, mire gondolunk.  

Akkor nézzük magát az ÁSZ-t! Hányan dolgoznak itt? Kik és hogyan döntik el, hogy mikor és milyen területeket vizsgálnak? És hogyan sikerült egy volt szocialista politikust alelnökként „megszerezni”?

Kezdem az utóbbival. Warvasovszky Tihamért az Országgyűlés szakbizottsága jelölte, majd a Parlament szavazta meg, szintén kétharmaddal. Így rendelkezett a már említett 1989-e s törvény, ezért ezt én nem befolyásolhattam. Mostanra annyiban változott a helyzet, hogy a 2011. július elsején hatályba lépett új ÁSZ-törvény értelmében az elnök joga alelnököt jelölni. Warvasovszky Tihamért korábban, mint képviselőt természetesen ismertem, de nem volt köztük szakmai kapcsolat. Az elmúlt két évben viszont rendkívül kiegyensúlyozott együttműködés alakult ki közöttünk.

Ha már szóba hozta, milyen változásokat hozott a tavalyi ÁSZ-törvény?

A tavaly nyáron elfogadott számvevőszéki törvény az új Alaptörvény elfogadása után az első sarkalatos törvény volt.  ÁSZ megmaradt egy angolszász típusú hivatalnak, vagyis nem része az igazságszolgáltatásnak, mint mondjuk a spanyoloknál, franciáknál, görögöknél
vagy az olaszoknál. Tehát nem nyomoz, nem emel vádat, nem bírságol, nem büntet, hanem jelentéseket készít, amelyeknek vannak megállapításai és javaslatai. A korábbi törvény szerint azonban ezeket nem kellett végrehajtani, vagyis szinte következmények nélkül működött az ÁSZ. Ez tavaly július óta már nem így van, ugyanis következményekkel járó ellenőrzési jogunk van. Ezt azt jelenti, hogy az ellenőrzött szervezetnek a jelentés megjelenése után 30 napon belül intézkedési tervet kell készítenie. Erről az ÁSZ véleményt mond; vagy elfogadja, vagy nem. Utóbbi esetben az együttműködés hiánya miatt bírósághoz is fordulhatunk, és az adott szervezet vezetőinek büntetőjogi felelősségük van. Amennyiben az intézkedési tervet megfelelőnek találjuk, később a végrehajtását is ellenőrizhetjük, úgynevezett utóellenőrzés keretében. Célunk, hogy a megállapításaink hasznosuljanak, vagyis támogassák, hatékonyabbá tegyék az adott szervezet feladatellátását.

Visszatérve az előző kérdésére maga a számvevői, vagyis az ellenőrzésekben résztvevő apparátus mintegy 450 főből áll. Ide tartoznak a számvevők, számvevő gyakornokok. Ezen felül a hátteret biztosító köztisztviselők és a munkatörvénykönyve hatálya alá tartozó munkavállalók összesen 140-en vannak. 1989 óta a törvény szabad kezet ad a mindenkori elnöknek, hogy meghatározza azokat a témákat és területeket, amelyeket az ÁSZ vizsgál egy-egy időszakban.  Ez most is így van, bár a jogszabály előír bizonyos kötelező jellegű ellenőrzéseket is. Ilyen például a zárszámadás, a költségvetés véleményezése, vagy a pártok gazdálkodásának kétévenkénti ellenőrzése.  Ugyanakkor a törvény szerint minden közpénz és közvagyon felhasználásban érintettnek számolnia kell azzal, hogy a Számvevőszék ellenőrizni fogja.

Az ellenőrzéseket alapvetően két szempont szerint tervezzük meg. Egyrészt figyelembe vesszük a közpénzfelhasználás mértékét, másrészt a kockázatokat.  Ez utóbbi azt jelenti, hogy ahol korábban találtunk valamilyen szabálytalanságot, oda gyakrabban visszamegyünk, vagy éppen azért vizsgálunk egy-egy területet, mert még korábban soha nem látta számvevő.

Pontosan hogyan választják ki az ellenőrzésre szánt területeket?

Amikor hivatalba léptem, kértem a kollégákat, hogy javasoljanak vizsgálandó területeket. Emellett megjelent a törekvés a teljeskörűségre, ezt viszont csak mintavételezéssel és kockázatelemzéssel tudjuk kivitelezni. A zárszámadáshoz például mintavételezéssel közelítünk, hiszen évente egyszerre le kell ellenőriznünk mintegy 14 ezer milliárd forint állami kiadást és 12 ezer 500 milliárd forint állami bevételt. Az önkormányzatok esetében pedig a kockázatelemzés módszerét alkalmazzuk. Ezek mellett megjelent az úgynevezett ágazati-holisztikus ellenőrzési forma. Az ÁSZ korábban is vizsgálta például a tűzoltóságot vagy a vízügyet, de azt még sosem ellenőrizte senki, hogyan működnek együtt ezek a szervezetek egy katasztrófahelyzetben. Mi ezt is elvégeztük. Végigmentünk az összes szerven és intézményen a katasztrófavédelemtől kezdve a rendőrségen át egészen a különböző civil szervezetekig, még azt is megnéztük hogyan kezelik például az adományokat. Rendkívül eredményes volt ez az ellenőrzésünk, hiszen olyan hiányosságokat, rendszerhibákat is feltártunk, amelyek végül törvénymódosításhoz vezettek. Ez nagyon fontos funkciója az Állami Számvevőszéknek. Nemcsak a hibát keressük, hanem van egy tanácsadó szerepünk is, hiszen a cél az, hogy jobban működjenek az intézmények, illetve a különböző állami és ágazati rendszerek. 

Mondhatjuk akkor azt, hogy az ÁSZ az állam vasökle?

Nyugat-Európában gyakran a „watchdog”, vagyis az őrkutya kifejezést használják a számvevőszékre. Én úgy vélem a jelenlegi kihívások, illetve az új ÁSZ törvény inkább egy terelő juhászkutya szerepet kívánnak meg tőlünk. Nem elég csak figyelmeztetni, hanem bizonyos értelemben irányt is kell mutatni.

Mi a különbség az ÁSZ és a Költségvetési Tanács között, mert manapság gyakorta hasonló szerepkörben tűnnek föl a sajtóban, pláne, hogy az ÁSZ elnöke tagja a háromtagú KT-nak?

A Költségvetési Tanács egy testület, amelyet az alaptörvény önálló, közjogi intézményként definiál.  Korábban az Alkotmány ezt így nem nevesítette. A Számvevőszék a költségvetési tervezetet még a folyamat elején véleményezi, vagyis akkor, amikor a kormány benyújtja azt az Országgyűlésnek.  Mi ezt idén júniusban megtettük a 2013-as büdzsé tervezettel kapcsolatban. Az új törvényi szabályozás bevezette az alkotmányos adósságszabályt garantáló intézményt, vagyis a Költségvetési Tanácsot, amely egy testület, szemben az ÁSZ-szal, amely egy hivatal.  A kettő között jogosítványokban és munkamódszerekben van különbség. A KT folyamatosan adhat tanácsot a kormánynak, és a folyamat végén vétójoga van.  Arra kell igennel, vagy nemmel felelnie, hogy érvényesül-e az adósságcsökkentő szabály a költségvetési törvény esetében. Az új Alaptörvény értelmében ugyanis minden évben csökkennie kell az államadósságnak, egészen addig, amíg az nem süllyed az GDP 50 százalékos szintjére. Ha a KT úgy látja, hogy ezt nem biztosítja a kormány által kidolgozott költségvetés, akkor nemmel felel, és a törvényt az Országgyűlés nem fogadhatja el. Ebben az esetben van még mód az újratárgyalásra, de amíg ez nem történik meg, addig az országnak nincs új költségvetése. Az ÁSZ tehát egyfajta tanácsadóként a költségvetés véleményezéséhez ad segítséget a képviselőknek, a KT pedig folyamatosan ülésezik, véleményez, de a végső szót majd csak közvetlenül a büdzsé elfogadása előtt mondja ki.

Tarthatónak gondolja-e a jövő évi büdzsé számait, különösen annak fényében, hogy nem lesz tranzakciós adó az MNB esetében, már most látható, hogy a tervezett bevételek egy része nem fog befolyni, sőt tátong egy több száz milliárdos lyuk is a 2013-as költségvetésen?

A Költségvetési Tanács tagjaként folyamatosan láttam, ahogy a júniusban benyújtott tervezet átalakult. Ehhez a KT kért a szaktárcától hatástanulmányokat, kiegészítő adatokat. Ezek értékelése jelenleg is folyamatban van. Egyelőre azonban nincs olyan elemzés a kezünkben, amiből egyértelmű lenne, hogy a hónap végi zárószavazáskor érvényesül-e az adósságszabály. Az adók és a növekedési pálya vonalával kapcsolatban mi is látunk bizonytalan jelenségeket, de ennek az alátámasztására nincs még konkrét számítás előttünk. Például az IMF-megállapodás nem volt bekalkulálva a kormány által benyújtott büdzsé tervezetébe, tehát megegyezés esetén ez egy nem számított pozitív hatás, egyfajta tartalék lehet. A tavalyi zárszámadás ellenőrzésekor megállapítottuk, hogy a NAV-nál fordulat történt, ugyanis 3.9 százalékkal csökkent a kintlévőségek aránya, ez azt jelenti, hogy nőtt az adóbeszedési hatékonyság.

Mi a helyzet a kiadási oldallal, itt mik a gyengeségek?

A kiadási oldal leggyengébb pontja az önkormányzati finanszírozás. Ennek átalakításán jelenleg is dolgozik a parlament. Egyelőre számos bizonytalanság van a rendszerben. Jó néhány feladatot átvett az állam az önkormányzatoktól, ezek finanszírozási háttere azonban még nincs kidolgozva, vagyis azt egyelőre nem lehet megmondani, hogy az átalakítással az állam is, és az önkormányzatok is fenntartható gazdálkodású, közfeladat ellátó pozícióban tudnak-e maradni.

Az uniós források lehívásánál elég rosszul állunk. Mekkora a forrásvesztés lehetősége, hiszen a támogatási ciklus 2013 végén lejár?

Meglehetősen magas ez a kockázat. Ezt is a 2011. évi zárszámadás ellenőrzéskor állapítottuk meg. Fennáll a veszély, hogy teljes egészében nem tudjuk lehívni a fejlesztésre szánt mintegy 8200 milliárd forintos keretet. Ez azért gond, mert ami – ahogy mondani szokták – „beragad”, azt nem tudjuk a gazdaságba visszaforgatni. A vidékfejlesztésre szánt uniós pénzek lehívási aránya esetében viszont jobban állunk, ezt is megállapítottuk a közelmúltban az egyik jelentésünkben.

Az uniós forrásokra és fejlesztésekre visszatérve, a legnagyobb adósságot felhalmozó és legnagyobb pénzfelhasználó 117 önkormányzat ellenőrzése során kiderült, hogy ahol nem volt intenzív a fejlesztéspolitika és az uniós pénzlehívás, ott stabilabb a pénzügyi helyzet, míg azok a települések, amelyek merészen fejlesztettek, és igénybe vették az uniós forrásokat, azok általában eladósodtak. Elsősorban azért, mert az önerőt és a kiegészítő forrásokat csak hitelekből tudták biztosítani, illetve nem mindig számoltak a hosszú távú fenntartási és járulékos költségekkel. Tehát: minél több a beruházás, annál nagyobb a hiány. Ez az amiért nagyon határozott szemléletváltást javasolunk.

Azt kell ugyanis megérteni, hogy nem elkölteni kell a pénzt, hanem tudni kell azt befektetni. Az uniós beruházásoknál is azt a szempontot kellene figyelembe venni, hogy ne csak költsön az önkormányzat, hanem ha már költ, akkor azt úgy tegye, hogy az hozzájáruljon a kedvezőbb, hatékonyabb működéshez. Nem győzöm elégszer elmondani, hogy a rendszerben nincs és nem is lesz több pénz. Úgy kellene tehát közpénzt költeni a jövőben, hogy ugyanazt a feladatot még hatékonyabban lehessen ellátni. Mondok egy példát. Ha elmegyünk egy állami hivatalba és megnézzük, hogyan takarítanak, és ugyanezt megvizsgáljuk egy magán irodaházban, ég és föld a különbség. Az irodaházakban általában kevesebb ember, gyorsabban és jobb eredménnyel végzi el ugyanazt a feladatot. Vesznek, mondjuk egy takarítógépet, ami kiváltja több ember munkáját. Beruháznak és a befektetés megtérül, hiszen hosszútávon olcsóbb lesz és a szolgáltatás minősége is javul. Ezt a szemléltet kellene átvenni a közszolgáltatások esetében is. A rendelkezésre álló uniós forrásokat pedig így kellene felhasználni. Korszerű technológiákkal ugyanis meg lehetne valósítani azt, hogy idővel kevesebb pénzből, magasabb színvonalú szolgáltatást nyújtsunk, és így javulna a hatékonyság is.

Végül egy példa arra, hogy ma még mennyire nem így gondolkodunk. A kiemelkedő számú olimpiai aranyunk kapcsán többször is elhangzott a sajtóban, hogy milyen keveset költünk a sportra és a „kis” Magyarország a kevés pénzéből micsoda sportteljesítményt hozott ki magából, miközben a nagyobb államok, több pénzből a nyomunkba sem érhettek. Ezen nem fanyalogni kell, hanem büszkének kell lenni, ez ugyanis azt jelenti, hogy sportfinanszírozásban rendkívül hatékonyak vagyunk. Ugyanezt a szemléletet kellene átültetni a közszolgáltatások világába is.

Siklós András interjúja