Magyar közbeszerzés: valahol vakvágányra futnak az ügyek

A cikk eredetileg laptársunk, az Mfor.hu oldalán jelent meg.

Semmi meglepő és semmi probléma nincs abból, hogy az Európai Bizottság levelet küldött a magyar kormánynak a közbeszerzési törvény módosítását kérve. Sőt még az is elképzelhető, hogy a levelet kiszivárogtató Reuters el is siette a publikálást, és még azelőtt nyilvánosságra került a szöveg, hogy a levélre ráragasztották volna a bélyeget Belgiumban. De ez nem is annyira fontos.

Az efféle levelezés alapvetően mindennapos, nem sokkal több egyfajta magánbeszélgetésnél, nem készül róla jegyzőkönyv, nem kapcsolódik hozzá szankció. A Bizottság kérdez, a kormány (bármelyik) pedig válaszol. Ha nem sikerül zöldágra vergődni, akkor indul meg bármiféle, immár hivatalos megkeresés, eljárás, vizsgálat. Pontosan emiatt ezeket a levélváltásokat sem Brüsszel, sem az adott állam nem szokta kommunikálni – Brüsszel sosem, az adott kormány pedig jellemzően nem, de ez már az adott állam döntése.

A sajtón mindazonáltal gyorsan végigszáguldott a hír: Brüsszel csak akkor hajlandó a Magyarországnak megszavazott támogatási forrást elutalni, ha a hazai közbeszerzési szabályok megváltoznak. A kormány képviselői, így Gulyás Gergely Miniszterelnökséget vezető miniszter és Bánki Erik szakpolitikus igyekezett azonnal visszautasítani a részletesen meg sem fogalmazott kifogásokat. Ezek szerint a magyar szabályozás példaértékű, és alapvetően azért rosszak a számok, mert túl sok adatot hoz nyilvánosságra az állam, és a sok adatban technikailag sokkal több a hiba.

A kiindulás megfelelő

Az biztos, hogy a magyar közbeszerzési törvény egyáltalán nem rossz, sőt. A szabályozás logikus, igazodik a piaci elvárásokhoz és évről-évre olyan módosítások mennek végig rajta, amelyek lekövetik az elvárásokat és alapvetően minden közbeszerzési szakember szívesen elemzi és értelmezi a módosításokat. A Wolters Kluvert közbeszerzési szakértője hosszú cikkben taglalta a 2021-es módosításokat, azok kedvező hatását és gondos kialakítását ezzel az indítással:

„Újabb év – újabb pozitív tartalmú módosítás a közbeszerzési törvényben. Immár második alkalommal éli meg a közbeszerzési társadalom azt, hogy olyan módosítást fogad el az Országgyűlés, amely gyakorlatilag minden rendelkezésében előremutató és nehéz kivetni valót találni benne.”

A cikkben még nem szerepelt a legutóbbi, közbeszerzésekre vonatkozó rendeletmódosítás, amely kiemelt körhöz kötötte a közbeszerzési tanácsadást, így a praktizáló tanácsadók a jövőben csak alvállalkozóként végezhetik ugyanazt a munkát, mint korábban.

A végrehajtás gondjai

Ezzel együtt maga a törvény valóban a legkidolgozottabbak közt van az unióban. Mi lehet akkor a Bizottság problémája? Ezt egyelőre taxatíve nem lehet még tudni, de azért következtetések levonhatók. Egyebek mellett a korábban kiadott országjelentések alapján, amelyekben rendre szóba került a magyarországi közbeszerzési gyakorlat problematikája. Leegyszerűsítve az, hogy rendkívül magas az úgynevezett egy ajánlatos tenderek aránya – a kiírásra egyetlen érvényes ajánlat érkezik –, sok a visszaélésszerű hiba és alacsony hatékonyságú a szabályok betartását kikényszerítő eszközrendszer.

Az összeférhetetlenségi szabályokkal már a közbeszerzési törvény 2016-tól hatályos módosítása is lazán értelmezte. Akkor lépett hatályba az az enyhítés, hogy politikusok közeli hozzátartozói is indulhatnak közbeszerzési tendereken – kizáró okot csak az jelent, ha egy háztartásban is élnek. Ez sem szokványos, azonban papíron megengedett. Az azonban már nem, hogy a tendert kiíró és a tenderre jelentkező között összefonódás legyen.

Márpedig ez a helyzet állt elő a hírhedt Elios-ügyben – a települések közvilágításának fejlesztését célzó beszerzést a miniszterelnök vejének akkori érdekeltségébe tartozó cég nyerte, miközben a tenderkiírásban a cégben áttételesen tulajdonrésszel rendelkező vállalkozás nyújtott segítséget a pályázatok kiírásában. A tender ezzel az összeférhetetlenséggel ment végig és nyert az Elios Innovatív Zrt. Ha a hatóság betartatja a jogszabályt, akkor egyszerűen nem kerülhetett volna sor a szerződéskötésre adott keretek között – mondta az mfor.hu-nak Nagy Gabriella, a Transparency International szakértője.

Érdektelenségbe fulladt ellenőrzés

Nagyon beszédes a Közbeszerzési Hatóság beszámolója, amely szerint tavaly mindösszesen 68 ügyben végeztek ellenőrzést, a szerződésszegések száma pedig 34 volt, miközben nagyjából 14 ezer eljárást írtak ki. Ez egyszerűen döbbenetesen kevés számú vizsgálat. Bár a hatóság igyekszik ezt kedvező adatként bemutatni – ha kevés a vizsgálat, akkor nyilvánvalóan kevés a probléma. Valójában azonban természetesen nincs összefüggés a vizsgálatok darabszáma és a között, hogy mennyire szabálykövetőek a tenderek kiírói és az ajánlattevők. Ez a statisztika azt mutatja: szinte kizárt, hogy egy tender bármiféle vizsgálat alá kerüljön. Márpedig ez a szabályok áthágására sarkallhatja a feleket.

Hasonló a helyzet a Miniszterelnökség közbeszerzési ellenőrzési főosztályának működésével is – véli Nagy Gabriella. A kormányzat maga is tisztában van ezzel, hiszen az ellenőrzési gyakorlat átalakítását ígérte – miután az OLAF vizsgálatai fényt derítettek arra, hogy az ellenőrzés hatékonysága rendkívül rossz és vizsgálati eljárás is indult több alvállalkozásban működő társaság ellen. A feltárt szabálytalanságok miatt az unió végül 59 milliárd forint támogatási forrás kifizetését meg is tagadta, így ezeket végül költségvetési forrásból kellett kipótolni.

Hogy mit lehet ezen változtatni a közbeszerzési törvény módosításával, nem teljesen egyértelmű. Hiszen elvileg a lehetőség most is adott, a jogszabály betartható, csak be kellene tartani. Annyi bizonyos, hogy például a Közbeszerzési Döntőbizottság munkáját fel lehetne pörgetni. Korábban évente nagyjából ezer ügy került a KDB elé, 2011-ben 810 – azért akkor is érték kritikák a KDB munkáját, de tény, hogy az eljárásokat lefolytatták, az ülések nyilvánosak voltak. Ahhoz képest mostanra nagyjából ötödére esett az KDB elé vitt ügyek száma: 2012-ben már csak valamivel több mint ötszáz, 2019-ben pedig 211. Ennek akár örülni is azonban ez az adat nem azt tükrözi, hogy ennyivel kevesebb a probléma.

Egyrészt az eljárás megindításának díja nagyon magas, 25 millió forint. Ez az összeg vagy elvész – ha az eljárást megindító cég kérelmét elutasítják – vagy az eljárás végéig letétben marad. Sok cég esetében egyszerűen ez nem vállalható költség. Nemzetközi összehasonlításban az a jellemző – mutat rá a szakértő – hogy néhány tízezer forintnak megfelelő összeget kell csak befizetni. A jogorvoslathoz való hozzáférés mellett az is megfigyelhető, hogy a cégek nem nagyon bíznak a KDB függetlenégében. Ennek oka egyszerűen az, hogy a testület elnökét a kormány által delegált tagok jóváhagyása nélkül nem lehet megválasztani – bár kisebbségben vannak a kormány által delegált tagok, az elnök megválasztásához kétharmados többség kell, tehát a nemleges szavazatukkal akadályozhatják a döntést. Ezen ügyekben tehát lenne keresnivalója akár a jogszabálymódosításnak is.

Egy ajánlatos tenderek

Más problémás ügyekben azonban aligha hoz megoldást a törvénymódosítás. Ilyen például az egy ajánlatos tenderek nyomasztó súlya. Az Európai Bizottság adatai szerint az uniós értékhatár feletti érvényes tenderek 40 százaléka ilyen – az uniós értékhatár feletti ügyekre más, esetenként szigorúbb szabályozás vonatkozik, kötelező például közbeszerzési tanácsadót alkalmazni. A 40 százalékos arány nagyon magas arány: ez azt jelenti, hogy tízből négy tender esetében nincs verseny.

A magyar állam ettől eltérő statisztikákról számolt be, de ennek módszertanáról nem adott a bizottságnak felvilágosítást, ezért ezt a számítást a Bizottság nem tudja elfogadni. Csak hogy világos legyen a kétfajta számítás közötti különbség: a Bizottság által számolt 40 százalékhoz képest a kormányzat mindössze 9 százalékban határozta meg az egy ajánlatos tenderek arányát. Nem igazán tudni, hogy jött ki ez a szám – mondta Nagy Gabriella – de valami nem stimmel a számítással, ekkora különbséget nem eredményezhet az eltérő módszertan.

Ezzel a helyzettel sokat nem lehet kezdeni. Nagyjából 2015-ig az volt a jellemző, hogy a tender kiírások célzottak voltak: egy-egy cégnek, cégcsoportnak lettek kiírva, olyan követelményeket határozott meg a kiíró, amelynek egy-egy cég tudott csak megfelelni. Mára ez annyiban változott, hogy alig maradt társaság, amelyik megfelelő referenciával rendelkezne – hiszen évek óta csak ezek nyernek tenderket. Így a többi piaci szereplő legfeljebb alvállalkozásban tudja végezni azt a munkát, amelyet tíz éve még konzorciumban vagy akár önállóan is meg tudott pályázni. Az egész folyománya pedig nyilvánvalóan az, hogy a munkát olyan áron végzi el a társaság, amilyenen csak akarja.

Ezen a helyzeten nehezen lehetne pusztán jogszabály-módosítással változtatni. Ha csak annyit kellene tenni, hogy ne egy, hanem három pályázó közül kelljen választani, akkor ez kivitelezhető lenne plusz két szereplő beiktatásával és némi körülményeskedéssel. Valójában azonban ez nem oldaná meg azt a problémát, hogy a munkákat végeredményben egy nagyon szűk kör végzi el.

Évekbe telhet

Hogy mi lesz a levelezés eredménye, egyelőre nem lehet tudni. A bizottság jellemzően hagy néhány hónapot a válaszadásra a tagállamok számára. Ha a kérdés, kérés bonyolult és összetett intézkedést igényel, ennél hosszabb idő is reális. Nagyjából nyáron lehet valamilyen folytatásra számtani. Ha az ügy hivatalos mederbe terelődik, akkor akár egy-két évig is eltarthat az ügy.

Addig a tendereztetés nem áll le – hiszen a projektek utófinanszírozásúak, és a kifizetések a nyertesek kihirdetését, és a projekt megvalósítását követő második-harmadik évben indulnak meg. Vagyis addig van idő egyeztetni. Ha esetleg elmarasztalná hazánkat Brüsszel, és nem engedne adott összegeket lehívni, akkor legfeljebb költségvetési forrásból kell az adott összeget előteremteni.