Adósságszabály: alkotmányt sérthet a kormány

Néhány évvel ezelőtt a kormány radikálisan átalakította a költségvetési fegyelem betartásáért felelős intézményrendszert: új emberekkel és jogkörökkel átszervezte a Költségvetési Tanácsot, és a régi adósságszabályt is újra cserélte. Ez utóbbi alapvetően két részből áll. Egyrészt az Alaptörvény előírja, hogy ameddig az államadósság nem csökken a bruttó hazai termék 50 százaléka alá, addig a GDP-arányos államadósságnak (továbbiakban: adósságráta) évről évre csökkennie kell, kivéve, ha recesszió van. Másrészt pedig a Magyarország pénzügyi stabilitásáról szóló sarkalatos törvény előírja, hogy a nominális adósság növekedési üteme nem haladhatja meg az infláció és a reálnövekedés felének a különbségét.

Mivel ez utóbbi szabály hatályba lépését 2015-ig eltolták, ezért a jelenlegi költségvetés szempontjából az egyetlen alkotmányos kötelezettség, hogy évről évre csökkenjen az adósságráta. Bár a kötelezettség teljesítését ellenőrizni hivatott (újraszervezett) Költségvetési Tanács legfrissebb jelentésében úgy fogalmaz, hogy „teljesül az Alaptörvény adósságszabálya”, a helyzet ennél azért jóval kockázatosabb.

Osztunk-szorzunk: mitől függ az adósságráta?

Az MNB legfrissebb statisztikai közleménye szerint a bruttó magyar államadósság 2012 végén 22 381 milliárd forint volt, a GDP 79,2 százaléka. Ez azt jelenti, hogy ennél kisebb adósságrátával kell zárnia az idei évet a költségvetésnek. Az adósságráta alakulását a számlálón keresztül befolyásolja az adósság induló szintje, a költségvetési egyenleg, valamint a költségvetésen kívüli egyéb, adósságot befolyásoló tételek (pl. a folyó költségvetésen kívüli vagyon értékesítéséből törlesztett adósság). Az említett tényezők közül az induló adósság adott, a másik kettő pedig a kormány döntésének függvénye, és az erre vonatkozó tervek szerepelnek a legfrissebb konvergenciaprogramban.

A nevezőn keresztül alakítja viszont az adósságráta alakulását a GDP nominális növekedése, amire nincs közvetlen hatása a kormánynak. A bruttó hazai termék nominális alakulása két részre bontható: (reál)növekedésre és GDP-deflátorra. Ez utóbbi az általános árszínvonalat jelzi, és annyival bővebb, mint az infláció általános mérésére használt fogyasztói árindex, hogy nem csupán egy fogyasztói kosárban szereplő, hanem az összes Magyarországon előállított áru és szolgáltatás árváltozását méri, beleértve a beruházásokat, az exportot, sőt a kormányzati tevékenységeket is. Ennek megfelelően meglehetősen nehéz megbecsülni és nagyon kevés intézet illetve szervezet publikál erre vonatkozó prognózist - ám szerencsére azért akadnak ilyenek.

Figyelembe véve az induló adósságot, valamint a deficitre (2,7 %) és az egyéb tételekre (-0,5%) vonatkozó kormányzati előrejelzéseket, leegyszerűsítve azt mondhatjuk, hogy akkor képes betartani a kormány az alkotmányos előírást, ha 2013-ban a növekedés és a GDP-deflátor együttes összege meghaladja a 2,8 százalékot. A konvergenciaprogramban a kormány azzal számolt, hogy a GDP-növekedés idén 0,7 százalék, a GDP-deflátor pedig 3,5 százalék lesz, ezzel magyarázható, hogy a dokumentum az év végére 78,1 százalékos adósságrátát jósol, ami bőven megfelel az Alaptörvény előírásainak.

Nem elég nagyot mondani

Egyre szaporodnak azonban az arra utaló jelek, hogy a két mutató nem feltétlenül alakul ilyen kedvezően. Egyrészt az IMF március utolsó napján publikált előrejelzése szerint a GDP-deflátor idén 2,4 százalék. Kedvezőtlen irányba mutat az is, hogy az elmúlt hónapokban radikálisan csökkentek a fogyasztói árindexre vonatkozó előrejelzések, ez utóbbi pedig jelentős súllyal szerepel a GDP-deflátorban is. Bár együttmozgásuk nem függvényszerű, minden más tényező változatlansága esetén a fogyasztói árindex csökkenése mérsékli a GDP-deflátort is. Márpedig miközben a konvergenciaprogramban még 3,1 százalékos fogyasztói árindexszel számolt a kormány, az MNB-legfrissebb előrejelzése szerint a mutató 2,1 százalékra csökken.

Másrészt a növekedésre vonatkozó kormányzati prognózis is meglehetősen optimistának tűnik a különböző szervezetek, intézetek előrejelzéseihez képest. A konvergenciaprogramban szereplő 0,7 százalékos bővüléssel szemben a Századvég Gazdaságkutató és az MNB 0,6, a GKI 0,3, százalékos növekedést vár, miközben az IMF stagnálást, az EU pedig 0,1 százalékos visszaesést jósol. A gazdaság egésze szempontjából az eltérések semmiképpen sem jelentősek, ám az adósságszabály szempontjából kulcsfontosságúak. Ha ugyanis reálisabbnak bizonyul a GDP-deflátor esetében az IMF előrejelzése és/vagy jelentőssé válik a dezinfláció hatása, akkor egy 2,4 százalékos GDP-deflátor mellett már csak akkor teljesíti a kormány az alkotmány előírását, ha a növekedés legalább 0,5 százalék, miközben a kormánytól független prognózisok átlaga 0,3 százalék.

Mi lesz, ha nem sikerül betartani saját szabályainkat?

A kérdés innentől kezdve az, hogy mit tehet a kormány és mi történik, ha nem sikerül betartania az előírásokat. A döntéshozók mozgástere abból a szempontból jelentős, hogy akár az egyenlegen keresztül, de még inkább az egyes vagyonelemek értékesítésével biztosíthatja, hogy csökkenjen az adósságráta. A problémát ezzel kapcsolatban inkább az jelenti, hogy a növekedéssel, de különösen a GDP-deflátorral kapcsolatos bizonytalanságok miatt a döntéshozók egészen jövő év februárjáig nem tudhatják biztosan, hogy befér-e a léc alá az adósságráta. Akkor viszont utólag már nincs mit tenni.

A történet innentől kezdve válik különlegesen érdekessé, hiszen az új adósságszabály egyik legnagyobb és sokat kritizált hibája, hogy számtalan kérdést hagy megválaszolatlanul. Ezek közül csak az egyik, hogy mi történik, ha utólag kiderül, hogy a költségvetés nem felelt meg az Alaptörvényben szereplő adósságszabálynak. Mivel pontos válasz nincsen, egyelőre csak annyit tudhatunk biztosan, különösen az amerikai példából kiindulva, hogy egy ilyen forgatókönyv jelentősen növeli a magyar gazdaságpolitikával kapcsolatos bizonytalanságot.

Az Alaptörvény díszkiadása - azóta már négyszer módosították. Fotó: kormany.hu