Államhatalmi centralizáció: így érezzük csupán vagy valóban zajlik?

A magyar kormány, noha ritka kényelmes parlamenti többséggel a háta mögött működhetett már a járvány kitörése előtt is, rendkívüli felhatalmasát kért és kapott a kormánypártoktól a koronavírus-járvány hatásosabb kezelésére hivatkozva. Korábban pedig a „tömeges migráció” volt a hivatkozási alap a többlet-hatáskör megszerzésére; a 2015-ös nagy menekülthullám lefutott, de a megszerzett felhatalmazást a kormány azóta is meghosszabbíttatta a kezes parlamenti többséggel. Mind a menekültügyi, mind pedig az újabb, immár járványügyi többlet-eszköztár tartalmaz gazdasági vonatkozásokat is: nagyértékű ügyletek kivonását a közbeszerzési törvény szokásos szabályai alól, vagy egész ágazatok stratégiainak minősítése, amelyre hivatkozva egyedi magángazdasági döntésekbe is beavatkozhat a kabinet, amint ez egy szokványosnak látszó biztosításügyi tranzakció esetében a minap meg is történt.

A gazdasági döntések túlnyomó részéhez elég lenne az egyszerű parlamenti többség, ezért is övezte kezdettől fogva kétely a magyar jogrend centralizáció jellegű átalakítását. Az előterjesztők a törvényváltoztatások indoklásában a gyorsaság és döntési hatékonyság szempontjait emelik ki, illetve rendszeresen hivatkoznak más országokból vett hasonló példákra, ott létező intézményekre.

A döntési sebesség lehet jogos szempont, noha a nem túl régi magyar történelem rengeteg tanulsággal látott el minket arról, hogy a túlzott centralizáció csupán a hatékony döntés illúzióját kelti, miközben a folyamatirányítás tényleges hatásfoka leromlik. Kornai János, a magyar közgazdaságtan doyenje már 1957-ben átfogó munkát publikált A gazdasági vezetés túlzott központosítása címmel.

Mit mutatnak az államháztartási adatok?

Az aggályos alkotmányjogi és politikai vonatkozások mellett vannak tehát gyakorlatias fenntartások is a 2010-ben eleve erős központi irányítási struktúrával induló  kormányzat folyamatos centralizáló intézkedéseivel szemben. De nem csupán arról van-e szó, hogy az oktatás, egészségügy, területi államigazgatás terén meghozott központosító döntések hatásait sokan személyesen megélik, és így általánosítanak rész-ügyekből? Vagy talán máshol is, a hozzánk mérhető országokban is hasonló folyamatok zajlanak, és csak túlzott érzékenységünk nyomán alakul ki kritikai benyomás a magyar fejlődési pályáról? Itteni kereteink között e bonyolult kérdéseket nem lehet alaposan és meggyőzően kitárgyalni, de egy vonatkozás bemutatása is segíthet a folyamatok értékelésében és a mára kialakult helyzet értelmezésében: ez a magyar államháztartás kiadási szerkezetének alakulása.

Az állam működési gyakorlata tükröződik a bevételek és kiadások összetételében és nagyságában. Egy-egy szakterület politikailag kiemelt kezelése nemcsak napi ügyekben nyilvánul meg, hanem megjelenik a teljes költségvetésen belüli arányban, vagy a hazai termékhez viszonyított százalékos mutatókban. A kiadásokat nem annyira az intézmények (az adott ügyhöz rendelt minisztérium, költségvetési szervek) szerinti költésekkel érdemes mérni, mivel az adott funkció, legyen például az egészségügy, megjelenik több tárca, igazgatási terület kiadásai között.

A nemzetközi gyakorlatot követve a magyar költségvetési számvitelben is a bevételeket és kiadásokat megadott nomenklatúra szerinti kormányzati funkciókon kell elszámolni (COFOG: Classifications of the functions of government, részlezi a PM jogszabálya)

Elég a legjelentősebb kiadási tételeket és azok alakulását tekintenünk. A reális értékeléshez hasznos a magyar adatokat az EU-tagállamok azonos módszertani szerint csoportosításhoz mérni. Az alábbiakban Pitti Zoltán (Corvinus Egyetem) prezentációja szerinti adatokat mutatom be.

Ezekből az összefoglaló adatokból első ránézésre látható, hogy egy évtized alatt a magyar közkiadások között mennyire visszaszorult a szociális ellátásra fordított állami pénzek aránya, jelentősen és tartósan csökkent az egészségügy részesedése, miközben megnőtt a rendfenntartási, a szabadidős és a gazdasági célú állami költekezés aránya. Némileg csökkent az oktatás részesedése is, míg a többi (lakás- és településfejlesztés, környezetvédelem, honvédelem) részarányán nem látszik sem preferenciális elbánás, sem hanyagolás jele.

A teljes kiadási összeg (az utolsó rendelkezésre álló év, 2019 tényadata szerint, a GDP 46 százaléka alatt marad – ez valamivel kisebb az időszak elejéhez mértnél. Ám hogy sok-e vagy kevés, azt érdemes nemzetközi összevetésben megnézni, mint ahogy minden egyes főcsoportnál jó látni, hogy a többi ország, főleg a hozzánk hasonló fejlettségű és előtörténetű visegrádiak, milyen mutatókkal jellemezhetők.

Ami a COFOG 1. kategóriát illeti, tehát hogy a GDP mekkora százalékát költi állami működésre az adott tagország, a kép elég egyértelmű: a magyar kormányzat a legköltségesebb az EU-ban. Különösen nagy a kontraszt a többi volt tervgazdasághoz (a visegrádi hármakhoz, Romániához, a baltiakhoz) képest. A költséges államok között van Finnország: ugyan nyelvrokon, de modern jóléti államként kiadási arányait nehéz a mi kategóriánkhoz mérni. Az olasz adatok is közeliek a mienkhez, ám ez a tény nem töltheti el örömmel a megfigyelőt, tekintettel az olasz állami adminisztráció kiterjedtségére és eddigi gyenge reputációjára.

Kiugró adatot találunk a magyar állam gazdasági beavatkozásának költségvetési következményeit tükröző 4. csoportnál.

Egészen meglepő az egészségügyi célú kiadások tartós és jelentős mérséklődésének trendje; abból bizony csak az ágazat relatív állami elhanyagoltságát lehet kiolvasni. A magyar egészségügyi közkiadások hányada a legkisebb az EU-tagországok között.

Ugyancsak kiugró, de a másik irányban, a 8. kiadási csoportnak a részaránya. Abban egyenként általában szerény mértékű és igen eltérő jellegű állami költekezések található, hiszen a nemzeti színház, nemzeti múzeum és az örökségvédelem ügyein túlmenően másodlagos szokott lenni az állami szerepvállalás a sport, szabadidő, hitélet és kultúra területén. Az európai gyakorlatban az állami kiadási összeg a GDP egy százaléka körül alakul; a magyar adat újabban annak több, mint háromszorosa! Látszik ebből is, hogy nem egyszerűen városi legenda vagy eseti túlzás az, ami a magyar kormányzat sportcélú költekezéséről, másodsorban pedig az egyházak anyagi támogatásának megnövekedéséről a közvéleményben él. Pedig az államilag kiemelt sportágakba ezen felül a szokásos adózás alól elvont vállalati befizetések százmilliárdjai is áramlanak; ezek a tételek nem szerepelnek a közkiadási statisztikában.

Míg a sport- és kultúratámogatás másodlagos súlyú költségvetési tétel a nemzetközi gyakorlatban, más a helyzet a jóléti kiadásokkal. Az európai viszonyok között különösen érthető, hogy a társadalmi igazságosságra, a szociális béke fenntartására törekvés jegyében a nyugdíjasok, a nagycsaládosok ellátását, a szegénység elleni védekezést, a jóléti politikát szolgáló kiadások a nemzeti költségvetések legnagyobb méretű funkcionális csoportját alkotják. E vonatkozásban a magyar adatok a folyamatos aránycsökkenéssel tűnnek ki.

Kelet-ázsiai fejlesztő állam? Még nem. Nem-szokványos költések? Nagyon is!

A költségvetési adatok sokféle fontos téma megítéléséhez adnak segítséget, itt csak a kiinduló kérdés felől tekintünk rá a folyamatokra. Megmutatkozik-e az állami működés pénzfolyamataiban az a centralizációs gyakorlat, amely mind komolyabb hazai és külső kritika tárgya? A gazdasági élet felől nézve az államháztartási arányokat: látszanak-e a kormányzat beavatkozási hajlamának objektív jegyei?

Ami a válasz egyszerűbb fele, különösen, ha az európai tagállamok megfelelő adataival vetjük össze a magyar költségvetési folyamatokat: nálunk az állam a társadalomtól elvont erőforrások igen jelentős részét fordítja saját bürokráciájára, és a gazdasági célú (egyebek között cégtámogatási, cégvásárlási) kiadásokra. Ez utóbbi állami tevékenységnek az EU-ban kiemelkedő aránya azt jelzi, hogy valóban más típusú állammodell alakult ki és szilárdult meg, mint a többi tagállamban. A magyar állam minden más országhoz képest közelebb mozdult ahhoz, ami az államhoz a gazdasági életben központi szerepet rendelő kelet-ázsiai rezsimekben volt megfigyelhető (így Dél-Koreában) az 1980-as években. Ahhoz azonban a magyar gazdaság túl nyitott külgazdasági, pénzügyi értelemben, és az uniós tagsággal vállalt kötelezettségek sem engedhetik meg az a fajta központi kormányirányítást, ami ehhez a társadalmi-gazdasági modellhez tartozna.

Inkább mondható el a 2009 és 2019 közötti folyamatok adatai alapján, hogy egy folyamatosan aktivizálódó kormányzati rendszer működik nálunk, amely az állam szociális és egészségügyi szerepvállalásának visszametszése révén nyert többletforrásokból részben gazdasági intervencióit finanszírozza, részben pedig a sportcélú és rendvédelmi állami aktivitás anyagi támogatásával támasztja al politikai preferenciáit.

A bemutatott folyamatokban további változásokat hozott a 2020-as válság, amelynek minden következményeit még nem ismerjük. 2021-ben is folytatódni látszanak a megelőző évben kibontakozó költségvetési folyamatok, de kevés az ellenőrzött tényadat. Azonban jól látszanak azok a nagy trendekben, amelyekkel a háta mögött hazánk belépett a koronavírus-válságba.